上海城市有機更新和“留改拆”政策研究
2020-01-17 10:52
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舊區改造是伴隨城市發展的永恒主題。為兼顧群眾居住條件和歷史建筑保留保護,市政府秉承“城市有機更新”的理念,提出了“留改拆并舉、以保留保護為主,保障基本、體現公平、持續發展”的指導思想,即“留改拆”政策,來推進優秀歷史建筑、文物建筑、歷史文化風貌區內以及規劃明確需保留保護的各類里弄房屋修繕改造。

目前上海市“留改拆”政策仍處于試點階段,在各區項目的推廣過程中,各種各樣的難題不斷涌現,導致項目進展緩慢,成本高昂,模式難以可持續推廣。與此相伴的是,上海中心城區約有730萬平方米各類里弄房屋需要保留和保護,僅“十三五”期間就需修繕完成各類里弄房屋250萬平方米。在此背景下,分析總結“留改拆”政策實施過程中面臨的主要困難和障礙,尋找到可復制、可推廣和可持續的治理辦法是目前亟待解決的難題。

基于此,課題組深入虹口區春陽里和音樂谷、普陀區鴻壽坊和金城里、徐匯區建業里等多個試點項目,進行了7次實地調研,對“留改拆”實施推進過程中遇到的各種難題進行了總結梳理。與此同時,課題組邀請相關政府單位、國有控股企業、私營企業和高?蒲腥藛T進行了3次專家座談會議,針對調研所發現的各種難題進行了充分的討論與分析,進而總結得出目前阻礙上海城市有機更新和“留改拆”政策實施推進的四個根本性問題及其主要成因:

1資金問題。主要成因:兼顧保留原住居民和原有歷史建筑風貌的“留改拆”原則使得項目改造缺乏贏利點,未來城市有機更新和“留改拆”的任務艱巨,試點項目的政府財政全額出資模式不可持續。

2法律法規問題。主要成因:上海市現行的法律法規無法滿足和指引未來城市有機更新和“留改拆”項目的實施推進,亟需多個方面的突破、完善和調整。例如,缺乏對具有保留保護價值的老舊房屋的認定細則及標準;保留里弄房屋建筑的間距、采光和節能等修繕情況難以符合現行的建筑設計規范;容積率轉移缺乏明確詳細的制度設計和法律基礎,異地補償難以操作。

3居民心理落差問題。主要成因:由于現有房屋征收(動拆遷)補償款過高,“留改拆”政策帶來的收益遠不如房屋征收補償,導致居民心理落差較大;此外,居民對“留改拆”劃定范圍和全過程參與的認知度不夠,導致短期內居民的心理落差難以緩解。

4多方參與問題。主要成因:政府在城市有機更新和“留改拆”政策的實施過程中具有絕對的主動權,其他社會資本和力量缺乏參與城市有機更新和“留改拆”項目的動力和途徑。

針對以上問題,課題組進行了相關資料收集與研究,在國內外相關理論研究和成功案例經驗借鑒的基礎上,結合專家討論以及上海市本土“留改拆”實施進展的實際情況,針對性地提出了五條可復制、可推廣且具有較強操作性的政策建議:

1大片區項目實行“部分開發,部分保留”,保障資金來源

針對未來上海市待改造的大片區項目,嘗試部分優秀歷史建筑保留改造,部分建筑物拆除,空出土地出讓給房企。在此過程中,政府固定出讓面積,在保證歷史建筑不被破壞的前提下,允許房企運用成熟的建筑物平移和挪位技術對保護建筑移位聚集,空出的土地用以房企開發住宅。

在前期意見征詢時,原住居民可自由選擇動遷或原址回搬。房企的銷售回款除了用以支付建設項目費用以外,還需支付保留歷史建筑的修繕改造費用,以及原住居民外遷、安置補償和回搬的全部費用。為達到項目整體的效益平衡,政府可通過第三方審計單位對此類項目的可行性研究報告做評估,針對開發過程中受到容積率限制而無法回收成本的房企,可適當給予補貼。

2小片區項目實行“遞減補貼”,逐漸降低政府投入

“遞減補貼”是指上海市房屋管理部門可嘗試統籌全市的舊房改造項目,在全市范圍內實行每年限量改造,同時逐年降低補貼水平。此政策建議與上!罢~補貼”的政策相銜接,輔以一定的宣傳工作(如“誰受益,誰買單”的思想),逐步引導居民在城市有機更新和“留改拆”政策實施過程中投入自有資金。操作方式如下:

上海市(區)房屋管理部門事先在當年劃定次年的住房改造項目總量、規模和統一的財政出資比例,并將此計劃通過街道辦向居民進行宣傳,著重強調政府將逐年降低政府財政對舊住房改造項目的補貼力度,剩余比例的費用需由居民自己出資或者通過信用貸款籌集。居民越早申請改造,政府補貼比例越高,這將激發居民申請的積極性。對于老人獨居或者家庭收入較低(如符合上海市最低生活保障)的特殊情況,政府進行合理范圍的補貼。以此補貼遞減的方式,逐漸引導居民投入自有資金進行房屋修繕改造。

3兩細則,三突破,保障“留改拆”有法可依,有規可循

市城市更新工作領導小組應組織各相關部門盡快編制《上海市歷史風貌保護區及保留保護建筑的劃定標準與甄別細則》、《上海市里弄房屋修繕改造指導細則》和相應的過渡性指導文件。

與此同時,突破歷史建筑保留保護區域的建設限制,例如,允許開發商通過對建筑物“平移”、“挪位”和“合并同類項”的方式實施保留保護。涉及歷史風貌保護的“留改拆”項目,應允許容積率適當突破,并減少對建筑高度的限制,一來為企業實現項目資金平衡提供了可能,二來避免“大餅越攤越大”。市發改委牽頭規土局、住建委和工商局等部門盡快制定詳細的容積率轉移制度,突破跨區域容積率轉移限制,建立市區兩級容積率交易平臺。

4一增一減,緩解居民心理落差

“一增”指居民房屋經過修繕改造之后,功能升級,附加值提升,進而使得房屋租金或售價“增加”!耙粶p”是課題組建議修改上,F行的房屋征收(動拆遷)政策,降低房屋征收(動拆遷)補償款。這樣一來,改造修繕的房屋收益“增加”,而房屋征收(動拆遷)補償的收益“減少”,讓居民清楚地了解到動拆遷補償的收益將等于或略少于修繕改造的收益,這將有利于緩解居民心理落差。同時,加強對“一增一減”政策的宣傳工作,讓居民深刻認識到市場的客觀規律,并轉變對房屋征收(動拆遷)政策的固有想法。

5一站式平臺,多方參與共促項目推進

從促進社會力量參與角度出發,課題組認為政府可打造老舊房屋修繕改造一站式平臺(以下簡稱“平臺”)。平臺按照“便民、利民、少擾民”的原則設計,整合設計、裝修、金融借貸、租賃、物業等各項服務,幫助社區形成“出租→更新→出租”的可持續循環模式。

通過金融組織的參與,居民改造房屋僅需投入小額的成本,便可對老舊房屋進行“自我更新”,使得不成套的房屋變成成套房屋,成套房屋可在平臺上出租或出售。經過改造后的房屋,由于其居住功能得到改善,自身附加值得到較大提升,故而其租金或出售價格便相當可觀。通過平臺的運作,可有效地促進居民對老舊房屋“自我更新”的積極性,平臺“一站式”的服務也為居民帶來了便利。政府資金的投入也將因為居民對未來預期收益的認識而減少。住戶質量也將因市場力量而升級,在滿足其市場需求的同時為居民帶來可觀的租金收益和售房收益。裝修、設計和物業公司也將從平臺的運作中獲取一定收益。因此,平臺將實現政府、居民、租戶、買家、參與公司的多方共贏,從而促使上海城市有機更新和“留改拆”實踐過程中的多方參與。

為檢驗政策建議的可行性、適用性與可操作性,課題組再次組織進行了3場專家論證會和多次電話訪談,主要參與論證的有上海建工房產、元生動力和匯中工程咨詢等企業人員,同時有市規土局、虹口區規土局、房管局和黃浦區人大等政府部門人員。以上五點政策建議,均是課題組在3次專家座談會、3次專家論證會和14次內部組會研討論證的基礎上,多次總結、修改和整理而出,以供市政府參考決策。

115期曾道人特码王